一、案件回放

2018年，某县人民法院审理A公司（原告）与范某（被告）民间借贷纠纷案，经原告申请，法院委托某会计师事务所进行审计，注册会计师陈某、杨某负责审计并出具了《审计报告》。

2020年8月10日，范某向市注会中心送达了《投诉查处申请书》，对该《审计报告》提出8项投诉，并投诉陈某、杨某不遵守行业职业道德。

8月14日，市注会中心形成答复称，审计行为发生在司法诉讼活动中，其“违规违法”行为及《审计报告效力需要生效法律文书判决认定。若生效法律文书判决认定审计活动中存在“严重的违法违规之处”、“没有遵循执业规范和职业道德，背离了中立负责的审计鉴证立场”，中心将按法律程序处理。

8月23日，范某对市注会中心答复不服，向市财政局申请复核，申请事项为：1.对市注会中心2020年8月14日的答复不服，认为是“答非所问，是违法的不作为行为”，认为市注会中心应当受理查处；2.对《审计报告》及陈某、杨某的执业行为以同样的事实及理由，向市财政局进行投诉查处。

10月16日，市财政局出具了答复书并特快邮寄给范某，答复内容为：1.市注会中心2020年8月14日的答复并非“答非所问的不作为行为”，此案正处诉讼中答复并无不当。2.若生效法律文书涉及审计报告存在“严重的违法违规之处”、“没有遵循执业规范和职业道德”，则市财政局将依法进行核实，或依职权移送省级财政有权部门处理。

11月10日，范某对市财政局的答复不服向某区法院提交诉状，区法院同日受理。2021年5月7日，区法院作出行政裁定书，认定不在行政诉讼受案范围，驳回起诉。

2021年5月13日，范某向市中院提交上诉状，市中院受理。7月29日，市中院终审裁定：市财政局非监管机关，作出的答复行政行为并未发生法律效果，申请人权利、义务不产生实际影响，诉讼主张不符合法律规定，不属于行政诉讼受案范围。驳回上诉，维持原裁定。

二、争议焦点

1.范某请求事项是否属于市注会中心和市财政局的职权范围？

范某的请求事项包括对“8个具体事实行为进行查处”和“关于对陈某、杨某注册会计师未遵循执业行为规范和职业道德查处诉求”，分别属于行政监管和行业监管的范围。

首先，关于对“8个具体事实行为进行查处”的诉求。根据《注册会计师法》第39条、40条，《会计师事务所执业许可和监督管理办法》（财政部令第89号）第3、45、50条等规定，对该事项的处理（罚）权限在省级财政，市注会中心没有处理（罚）权限。因此，从行政监管的角度，省级财政部门有权对范某的申请事项进行调查、处理、处罚，而非市注会中心和市财政局。

其次，关于对陈某、杨某注册会计师未遵循执业行为规范和职业道德查处诉求。依据《中国注册会计师协会会员执业违规行为惩戒办法》《中国注册会计师协会惩戒委员会暂行规则》《中国注册会计师协会申诉委员会暂行规则》（会协【2008】73号）、《江苏省注册会计师协会会员执业违规行为惩戒办法》（苏会协【2016】56号），省注协应当核查注册会计师不遵循执业行为规范和职业道德的行为。因此，从行业监管的角度，省注协应当对注册会计师不遵循执业行为规范和职业道德的行为进行行业内的处理，市级注协能否对其会员进行行业自律惩戒，取决于其章程是否规定了惩戒条款。市注会中心是市财政局的内设机构，不是行业自律组织， 不具有自律惩戒职能。

综上所述，范某请求事项不属于市注会中心和市财政局的职权范围。

2.对案涉审计报告能否以已进入司法程序为由不予受理？

市注会中心与财政局在答复的过程中将该问题落脚至该报告正处于司法活动中，并查阅了其他省份对该类事项的规定，发现《山西省注册会计师协会投诉举报管理办法》第十条第二款，《山东省注册会计师行业投诉举报受理和处理暂行规定》第四条第二款规定：对会计师事务所及注册会计师投诉、举报的事项，已进入司法程序的（包括公安局、检察院、法院及监察纪检等部门已介入调处的），不属于受理的投诉、举报事项范围。因此，市注会中心与财政局在答复中认为，案涉报告正处在诉讼活动中，若法院生效判决认定审计报告违法，将依法处理或移送有关部门。

三、案件评析

行政机关对投诉举报案件进行受理审查时，应当明确申请人的申请事项，审查后对是否属于本机关的职权范围作出判断，再决定是否受理。其中，核心问题是要区分申请人的申请是属于信访还是履职申请。由于信访属于不可诉行为而履职申请可能引发行政诉讼，因此二者的法律风险不同，需要严格把握区别，进行界定。对于信访而言，根据《信访条例》第二条规定，“信访”是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见（即建议批评式信访）或者投诉请求（即行政救济式信访），依法由有关行政机关处理的活动。而提起履职诉讼主要指针对行政机关的不作为行为提起的诉讼。包括三个条件：1.行政机关具有相关法定职责；2.行政机关不作为；3.原告与行政机关不履职行为具有利害关系。因此，信访与履职申请在内涵与外延、构成要件等诸多方面都有所不同，行政机关要严格把握受理审查，尤其是要将信访与履职申请区分对待，在保护行政相对人权益的同时避免可能的法律风险。